Consiliul Național al Dizabilității din România a tradus Raportul de ţară privind Transpunerea şi implementarea la nivel naţional ale Directivelor Consiliului 2000/43 şi 2000/78 privind combaterea discriminării în România, perioada de raportare 1 ianuarie 2019 – 31 decembrie 2019, întocmit de către Direcţia Generală Justiţie şi Consumatori (Comisia Europeană) , human european consultancy , Migration Policy Group , Universiteit Utrecht, autor: Iordache, Romaniţa.
Notă: raportul complet (în limba engleză) poate fi găsit accesând următorul link: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/79cd1fe7-f7c7-11ea-991b-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF
CARE ESTE ROLUL ACESTEI DIRECTIVE?
„Directiva vizează să combată discriminarea pe motiv de origine rasială sau etnică.
Aceasta stabilește cerințele minime pentru punerea în aplicare a principiului egalității de tratament între persoane în Uniunea Europeană (UE).
Prin descurajarea discriminării, aceasta va contribui la creșterea participării la viața economică și socială și la reducerea excluziunii sociale.”
DIRECTIVA 2000/78/CE A CONSILIULUI din 27 noiembrie 2000 de creare a unui cadru general în favoarea egalității de tratament în ceea ce privește încadrarea în muncă și ocuparea forței de muncă
„Obiectivul
Prezenta directivă are ca obiectiv stabilirea unui cadru general de combatere a discriminării pe motive de apartenență religioasă sau convingeri, handicap, vârstă sau orientare sexuală, în ceea ce privește încadrarea în muncă și ocuparea forței de muncă, în vederea punerii în aplicare, în statele membre, a principiului egalității de tratament.”
Mai jos redăm sinteza Raportului:
În România programele specifice şi măsurile speciale destinate persoanelor cu dizabilităţi sau persoanelor care trăiesc cu HIV / SIDA sunt rare şi încă nu acoperă gama largă de probleme întâmpinate de aceştia. Ultima strategie naţională privind HIV / SIDA a fost adoptată pentru perioada 2004-2007. România a semnat Convenţia ONU privind drepturile persoanelor cu dizabilităţi în septembrie 2007, dar a ratificat-o de abia în noiembrie 2010. Nici o legislaţie ulterioară pentru armonizare nu a fost adoptată, iar mecanismul de monitorizare a implementării Convenţiei este slab. Legislaţia română foloseşte în continuare conceptul de „handicap”, mai degrabă decât „persoană cu dizabilităţi”, adoptând astfel o abordare medicalizată a dizabilităţii.
Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării (CNCD) a contribuit la procesul de dialog şi consultare cu ONG-urile şi partenerii sociali, însă CNCD însuşi este copleşit şi are resurse umane şi materiale limitate. CNCD este victima unei politizări ample, în urma procesului de numire a membrilor comitetului său de conducere. În 2018, Curtea Constituţională a revocat mandatul unuia dintre membrii consiliului de administraţie, care a fost numit de Parlament, chiar dacă nu îndeplinea cerinţele legale.
Constituţia României garantează tratamentul egal al tuturor cetăţenilor la articolul 4 alineatul (2), prevăzând cetăţenia fără nicio discriminare pe motiv de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, aderare politică, proprietate sau origine socială. Articolul 16 prevede egalitatea tuturor cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără niciun privilegiu sau discriminare. Articolul 30 (7) interzice „orice instigare … la ură naţională, rasială, de clasă sau religioasă, orice incitare la discriminare”.
România a semnat şi ratificat toate tratatele majore europene şi internaţionale în domeniul drepturilor omului, cu excepţia Protocolului adiţional la Carta socială europeană. Constituţia afirmă că dispoziţiile constituţionale referitoare la drepturile cetăţenilor trebuie interpretate şi aplicate în conformitate cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului şi cu alte tratate la care România este parte. Mai mult, articolul 20 din Constituţie prevede, de asemenea, supremaţia reglementărilor internaţionale atunci când există neconcordanţe între tratatele privind drepturile fundamentale ale omului şi legile naţionale, cu excepţia cazului în care legile naţionale sunt mai favorabile. Cu toate acestea, Constituţia nu este direct aplicabilă.
Textul Constituţiei nu prevede protecţia explicită împotriva discriminării pe motive de dizabilitate, vârstă sau orientare sexuală, aşa cum se prevede în Directiva 2000/78 / CE.
În plus faţă de legea specifică anti-discriminare (OG 137/2000), Codul civil permite cererile de despăgubiri pentru prejudicii (inclusiv daunele generate de discriminare), iar Codul penal include dispoziţii privind circumstanţe agravante atunci când intenţia penală este declanşată de oricare dintre motive protejate de legislaţia anti-discriminare. Baza de date ECRIS (aplicaţia naţională care agregă datele statistice introduse de toate instanţele), nu înregistrează numărul de plângeri sau decizii privind discriminarea depuse în aplicarea Legii antidiscriminare. În consecinţă, este imposibil să se evalueze utilizarea sau aplicarea acestor dispoziţii.
Codul penal, care a intrat în vigoare în februarie 2014, include protecţia împotriva incitării la discriminare, a infracţiunilor de ură şi a abuzurilor cu intenţie discriminatorie în exercitarea unei funcţii oficiale. Acestea sunt, totuşi, norme cu aplicabilitate limitată, dovadă fiind statisticile furnizate de procurorul general. Din 2017, în contextul modificării dispoziţiilor legate de corupţie, coaliţia de guvernare încearcă să modifice dispoziţiile privind abuzul în serviciu.
Codul muncii, astfel cum a fost modificat în 2011, include interdicţii generale de discriminare la locul de muncă. Legea privind egalitatea de şanse între femei şi bărbaţi (Legea egalităţii de şanse) reproduce unele dintre dispoziţiile Legii antidiscriminare privind discriminarea la locul de muncă, dar nu are remedii eficiente şi mecanisme adecvate de implementare.
În 2008 şi 2009, Legea antidiscriminare a fost revizuită de Curtea Constituţională a României într-o serie de cauze şi aplicarea acesteia a fost parţial limitată, în timp ce rolul CNCD ca organ cvasi-judiciar a fost confirmat.
Legea anti-discriminare introduce o definiţie largă şi cuprinzătoare a discriminării directe, depăşind obiectul şi acoperirea Directivelor 43/2000 / CE şi 78/2000 / CE. Lista este foarte generoasă şi include motive în afara celor cinci motive menţionate de directive. Cu toate acestea, sintagma generală „orice alt criteriu” creează posibilitatea instanţelor sau CNCD de a aplica legea la o gamă largă de categorii care depăşesc idea de discriminare şi transformă norma antidiscriminare într-un concept amplu de egalitate. Această „hiperinflaţie” a motivelor are potenţialul de a avea un impact negativ asupra aplicabilităţii legii.
Din 2006, Legea anti-discriminare a inclus o definiţie a discriminării indirecte, precum şi a hărţuirii. Hărţuirea este, de asemenea, sancţionată în Legea egalităţii de şanse, care stabileşte cadrul pentru şanse egale în muncă şi în Codul penal, dar niciuna dintre definiţii nu este pe deplin conformă cu definiţia prevăzută în directive.
Victimizarea este definită ca orice tratament advers declanşat de o plângere depusă la CNCD sau de un caz depus la instanţe cu privire la încălcarea principiului egalităţii de tratament şi nediscriminării. O instrucţiune de discriminare este definită ca un „ordin” de discriminare, lăsând loc pentru clarificări suplimentare. Discriminarea multiplă este definită şi este o circumstanţă agravantă în cazurile de discriminare, deşi aplicarea în jurisprudenţa CNCD este minoră şi sugerează o înţelegere limitată a conceptului.
Legea antidiscriminare a fost modificată în 2013 pentru a include o definiţie a cerinţelor profesionale autentice şi determinante, care încă necesită interpretare. Legea anti-discriminare nu menţionează adaptarea rezonabilă, dar include în mod specific o definiţie a măsurilor pozitive. Adaptarea rezonabilă este definită în legislaţia privind drepturile persoanelor cu dizabilităţi ca facilitate acordată angajatului, dar nu ca o obligaţie a angajatorului.
Conceptele prezentate în Recomandarea de politică generală ECRI nr. 7 nu sunt transpuse în dreptul românesc, deşi unele dintre acestea au fost încorporate de CNCD în jurisprudenţa sa, în special: segregarea în învăţământ; discriminare prin asociere; intenţia anunţată de discriminare; instruirea altuia să discrimineze; incitarea la discriminare; complicitatea la discriminare.
Domeniul de aplicare al Legii antidiscriminare (OG 137/2000) cuprinde zonele protejate atât de Directiva 43/2000 / CE, cât şi de Directiva 78/2000 / CE. Legea depăşeşte aceste domenii, asigurând, de asemenea, protecţie în raport cu libertatea de circulaţie, precum şi protecţia dreptului la demnitate. Aceasta din urmă a condus la o bogată jurisprudenţă a CNCD, promovând o abordare antistereotipă în raport cu toate motivele sensibile, inclusiv orientarea sexuală. Legiuitorul a adoptat o abordare cuprinzătoare pentru definirea discriminării şi, prin urmare, principiul egalităţii şi interzicerea discriminării se aplică în raport cu toate drepturile şi libertăţile fundamentale. Atât actorii publici, cât şi cei privaţi sunt obligaţi să respecte legea anti-discriminare.
În urma deciziilor emise de Curtea Constituţională a României în 2008 şi reconfirmate în 2009, prevederile Legii antidiscriminare nu sunt aplicabile în cazurile de discriminare declanşate de norme legislative discriminatorii (legi sau legislaţie delegată), iar instanţele şi CNCD nu au autoritatea de a anula sau de a refuza aplicarea normelor legale atunci când constată că astfel de norme sunt discriminatorii. În timpul procedurilor judiciare, orice parte poate solicita ca cauza să fie adusă în faţa Curţii Constituţionale pentru a evalua neconstituţionalitatea dispoziţiilor legale, dar această opţiune nu este disponibilă în cadrul procedurilor în faţa CNCD, care nu are însăşi un statut constituţional. Avocatul Poporului, care are prerogative în acest sens, nu a folosit aceste prerogative până în momentul de faţă pentru a aduce legi discriminatorii în faţa Curţii Constituţionale, chiar şi atunci când i-a fost cerut de către partidele politice sau a fost petiţionat să acţioneze.
Legea antidiscriminare creează un sistem dual de căi de atac: reclamantul poate alege între depunerea unei petiţii la CNCD pe calea administrativă şi / sau depunerea unei plângeri civile pentru despăgubiri la instanţele civile (cazurile sunt scutite de taxele judiciare pentru ambele Opţiuni). Victimele pot alege, de asemenea, să utilizeze ambele opţiuni simultan, ceea ce creează dificultăţi în practică şi depăşesc resursele limitate ale CNCD, întrucât instituţia este obligată prin lege să participe ca expert la toate aceste proceduri civile. O altă provocare este riscul obţinerii unor hotărâri conflictuale în instanţele administrative şi civile.
Orice persoană fizică sau orice persoană juridică cu interes într-un caz, inclusiv ONG-uri pentru drepturile omului şi grupuri minoritare, poate depune o plângere la CNCD în termen de un an de la apariţia presupusei discriminări. CNCD poate, de asemenea, să iniţieze un caz din oficiu. CNCD are la dispoziţie 90 de zile pentru a investiga cazul, pentru a organiza audieri şi pentru a decide dacă au fost încălcate dispoziţiile anti-discriminare. Când CNCD constată că a avut loc discriminarea, poate emite o sancţiune administrativă (avertisment sau amendă). Hotărârile CNCD pot fi atacate în faţa instanţelor administrative. Dacă victima este o persoană fizică, amenda se încadrează în intervalul de 250¬7 500 EUR (1 000-30 000 RON), în timp ce dacă victimele sunt un grup sau o comunitate, amenda se încadrează în intervalul 500-25 EUR 000 (2 000-100 000 RON).
CNCD a dezvoltat practica emiterii de recomandări care nu presupun sancţiuni financiare sau administrative, în special în cazurile împotriva autorităţilor publice. Procedând astfel, CNCD a invocat limitările legale stabilite de regimul general cu privire la infracţiunile minore. Cu toate acestea, impactul acestei practici a fost de a pune în evidenţă eficacitatea, proporţionalitatea şi disuasivitatea remediilor prevăzute în cazurile de discriminare. Modificările din 2013 aduse Legii antidiscriminare au abordat această provocare, introducând un termen legal de prescripţie de şase luni pentru aplicarea unei sancţiuni, calculat de la data emiterii deciziei CNCD, înlocuind astfel controversata limitare administrativă legală (o problemă care a fost discutată) de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene (CJUE) în C-81/12). În decizia din 2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din cauza care a stat la baza sesizării în C-81/12 (cazul Becali), instanţele naţionale nu au abordat recomandările emise de CJUE privind sancţiunile simbolice şi au menţinut că simplul avertisment emis de CNCD atunci când constată discriminarea poate fi considerat un remediu disuasiv, proporţional şi adecvat.
Victimele care doresc să solicite despăgubiri pentru discriminare trebuie să depună plângeri în faţa instanţelor civile – nu este necesară o decizie a CNCD, dar poate juca un rol important în stabilirea faptei de discriminare şi în stabilirea cuantumului daunelor. CNCD este solicitat ca entitate expertă. În cazul unei plângeri civile pentru despăgubiri, reclamantul poate solicita măsuri de despăgubire, despăgubiri materiale şi morale şi alte tipuri de sancţiuni (de exemplu, retragerea sau suspendarea licenţelor entităţilor private care furnizează servicii). Potrivit articolului 27 din Legea antidiscriminare, instanţele pot stabili ca autorităţile publice să retragă sau să suspende autorizaţia de funcţionare a persoanelor juridice care cauzează pagube semnificative ca urmare a unei acţiuni discriminatorii sau care sunt recidivişti.
Victimele discriminării pot alege să contacteze un ONG pentru drepturile omului şi să solicite reprezentare sau pot începe cazul in nume propriu. În procedurile CNCD, victimele pot alege să comunice confidenţial cu CNCD pentru a evita atenţia mass-media. Aceeaşi cerere de confidenţialitate poate fi depusă la instanţe. Modificarea din 2006 a Legii antidiscriminare a permis în mod specific utilizarea oricărui tip de probă în cazurile de discriminare, inclusiv înregistrări audio şi video, precum şi date statistice, iar CNCD foloseşte statistici ca probe. Deşi ONG-urile au folosit date statistice în trecut, această metodă nu a fost utilizată în cazuri mai recente.
ONG-urile au statut legal şi pot depune dosare fie în legătură cu comportamentul, fie în sprijinul victimelor discriminării. Cu toate acestea, căile de atac prevăzute în astfel de cazuri sunt limitate, deoarece daunele personale sunt necesare pentru ca instanţele să dispună despăgubiri, iar în cazurile actio popularis instanţele nu sunt dispuse să acorde daune.
Nu există o imagine clară sau o evaluare a sancţiunilor emise de instanţe în cazurile de discriminare. Având în vedere numărul limitat de cazuri care sunt disponibile publicului, pe baza probelor se poate concluziona că instanţele au stabilit un plafon de maximum 10 000 EUR pentru daune morale – aceasta fiind cea mai mare sumă care a fost acordată într-o serie de cazuri. Prejudiciul material trebuie să fie dovedit pe baza normelor de procedură civilă privind delictele.
În ciuda eşecului de a asigura publicarea online a tuturor deciziilor instanţei şi a CNCD şi a lipsei unei monitorizări adecvate a aplicării acestor decizii, informaţiile disponibile publicului cu privire la vinovaţii care repetă infracţiunea pot indica faptul că remediile sunt din ce în ce mai eficiente, deşi practica nu este încă uniformă. Modificările din 2013 la Legea antidiscriminare permit CNCD şi instanţelor judecătoreşti să ordone infractorilor să publice rezumate ale deciziilor pe cheltuiala lor.
Prevederea pentru organismul naţional pentru egalitate, Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării (CNCD) a fost făcută în 2000, în Legea antidiscriminare, dar CNCD a fost înfiinţat efectiv în toamna anului 2002. CNCD a început deschiderea birourilor regionale în 2007 şi are în prezent două astfel de birouri.
CNCD este o autoritate publică autonomă aflată sub controlul Parlamentului, a cărei independenţă este stabilită în Legea antidiscriminare. Numirea membrilor comitetului său de conducere de către cele şase comisii parlamentare relevante, ca garanţie a independenţei sale instituţionale, s-a dovedit în practică a fi un obstacol, întrucât politizarea procesului de nominalizare a dus la paralizarea CNCD între vara lui 2009 şi aprilie. 2010. Numirile făcute ulterior au fost criticate de ONG-uri şi de candidaţi independenţi pentru că nu au respectat cerinţele legale şi pentru politizarea procesului, împiedicând serios profesionalismul CNCD (în aprilie 2010, 2012 şi 2015). Apelurile împotriva politizării instituţiei au venit şi din interiorul CNCD, inclusiv de la preşedintele său. ONG-urile au contestat procedurile de numire a şase noi membri ai consiliului de conducere în 2015, din cauză că nu respectau cerinţele legale, avantajau candidaţii susţinuţi de partide politice şi lipsă de transparenţă. În 2018, Curtea Constituţională a revocat în cele din urmă mandatul unuia dintre membrii consiliului de administraţie, întrucât numirea sa nu respecta cerinţa legală prevăzută la articolul 23 din Legea antidiscriminare, conform căreia minimum două treimi din membrii consiliului trebuie să fie absolvenţi de drept (patru din cei nouă membri nu aveau o bază juridică).
Mandatul CNCD cuprinde: oferirea de sprijin victimelor discriminării prin asistenţă independentă; prevenirea discriminării prin sensibilizare şi realizarea de studii şi cercetări; compilarea datelor relevante; anchete independente şi rapoarte independente; medierea între părţi; investigarea şi sancţionarea discriminării; şi iniţierea proiectelor de lege pentru a asigura armonizarea dispoziţiilor legale cu principiul egalităţii. În practică, funcţia principală a CNCD este de a fi un organ cvasi-judiciar, care poate constata că anumite fapte sunt discriminatorii şi pot emite ulterior sancţiuni administrative (avertismente sau amenzi).
Vizibilitatea CNCD a crescut treptat, în urma unei serii de cazuri care implică politicieni români cheie (ultimii doi preşedinţi, mai mulţi prim-miniştri, doi foşti miniştri de externe, un ministru al culturii şi un membru al Parlamentului European), precum şi cazuri care au generat multă atenţie mass-media (de exemplu, decizia privind prezenţa simbolurilor religioase în sălile de clasă publice, cazuri de segregare şcolară, decizii împotriva diferitelor cluburi sportive) şi poziţii publice luate împotriva comportamentului rasist, homofob şi populist. Instituţia a devenit treptat un organism proactiv, angajat într-o multitudine de proiecte şi s-a impus ca o voce serioasă în sfera combaterii discriminării, în ciuda resurselor sale limitate. Însă, îngrijorările legate de politizarea comitetului director afectează această imagine în general lăudabilă.
Practica CNCD de a pedepsi unele cazuri de discriminare numai cu avertismente sau recomandări administrative şi de a nu emite amenzi administrative în toate cazurile în care a constatat discriminarea erodează caracterul efectiv, proporţional şi descurajant al remediilor sale. Avertismentele nu implică sancţiuni financiare şi nu există nicio politică privind monitorizarea deciziilor de asigurare a executării şi prevenirea discriminării ulterioare.
CNCD şi instanţele judecătoreşti nu pot sancţiona discriminarea în cazurile de norme discriminatorii (discriminare de jure)
Limitarea Legii antidiscriminare de către Curtea Constituţională a României într-o serie de decizii emise în 2008 şi 2009, care au restricţionat atât mandatul CNCD, cât şi al instanţelor civile privind discriminarea generată de dispoziţiile legislative, a creat o lacună în protecţia împotriva discriminării. CNCD nu are o pârghie prin care să introducă dosare în faţa Curţii Constituţionale atunci când identifică norme discriminatorii şi avocatul poporului nu a acţionat în astfel de cazuri.
Conceptul de acomodare rezonabilă pentru persoanele cu dizabilităţi nu este inclus în Legea antidiscriminare din România şi este definit în prezent numai în legislaţia specială privind promovarea şi protecţia drepturilor persoanelor cu dizabilităţi ca facilitate la locul de muncă pentru angajat, dar fără nicio prevedere pentru sancţiuni pentru angajatorii care nu asigură o acomodare rezonabilă.
Discriminarea intersecţională nu este definită sau înţeleasă în contextul juridic românesc.
CNCD nu a dezvoltat până acum un mecanism operaţional pentru a monitoriza încălcările legislaţiei sau pentru a monitoriza respectarea deciziilor sale, prin urmare este dificil să se evalueze eficacitatea mandatului şi a remediilor sale.
Desemnarea de către Parlament a membrilor consiliului de conducere CNCD, ca garanţie a independenţei instituţionale, s-a dovedit, în practică, un obstacol. Nu a fost făcută nicio nouă numire în urma revocării de către Curtea Constituţională a unui membru în iulie 2018. Politicizarea comitetului de conducere este vizibilă în mai multe domenii: decizii controversate în cazuri care implică politicieni; înlocuirea unor soluţii eficiente cu recomandări lipsite de orice putere legală şi o scădere a numărului de decizii ale CNCD confirmate de instanţe după ce au fost atacate cu apel.
Conform rapoartelor anuale ale CNCD, nu au fost angajate persoane noi din cauza reducerilor bugetare. În plus, unele dintre activităţile CNCD (de exemplu, investigaţii sau campanii de sensibilizare) au fost afectate de lipsa de fonduri sau de întârzieri în punerea la dispoziţie a fondurilor.
Interpretarea greşită a legislaţiei privind protecţia datelor cu caracter personal duce la o lipsă generală de date privind egalitatea care ar putea fi utilizate pentru a facilita dezvoltarea politicilor publice care răspund nevoilor diferitelor grupuri vulnerabile, pentru a permite monitorizarea adecvată a măsurilor speciale sau utilizate în instanţele judecătoreşti.
Dispoziţiile legale româneşti depăşesc cerinţele minime ale directivelor şi oferă protecţie pentru „dreptul la demnitate” în combaterea discriminării. Acest lucru a sporit eficacitatea mecanismului de combatere a discriminării şi a contribuit la creşterea vizibilităţii CNCD. „Dreptul la demnitate” a fost invocat în cazurile în care prevederile legale nu erau suficiente. Cu toate acestea, în legătură cu dreptul la demnitate, CNCD şi instanţele judecătoreşti dezvoltă o practică îngrijorătoare, în care solicită reclamanţilor să prezinte dovezi ale intenţiei inculpaţilor de a discrimina.
Articolul 2 alineatul (8) din Legea împotriva discriminării prevede că dispoziţiile sale nu pot fi interpretate astfel încât să limiteze libertatea de exprimare. Deşi CNCD invocă de obicei jurisprudenţa CEDO în înţelegerea limitărilor libertăţii de exprimare, practica CNCD şi a instanţelor judecătoreşti nu este uniformă şi multe discursuri discriminatorii susţinute de politicieni rămân nepenalizate pe baza acestei justificări şi nu sunt pedepsite.
Pe baza unei evaluări externe a strategiei naţionale 2007-2013 a CNCD, care a fost comandată de CNCD cu sprijinul Consiliului Europei şi, de asemenea, pe baza unor dezbateri şi mese rotunde regionale şi naţionale, în decembrie 2015, CNCD a pregătit un nou proiect de strategie, care se dorea a fi o strategie naţională de egalitate, mai degrabă decât o strategie instituţională. Proiectul a fost supus dezbaterii publice şi coordonării guvernului. La momentul redactării, proiectul de strategie nu fusese încă adoptat.
